Terug naar overzicht

Geluid in het kader van de wet milieubeheer

(Dit artikel is inmiddels niet meer Actueel, neem contact met ons op als u vragen heeft over toepassing van Best Beschikbare Techniek bij Akoestish Onderzoek). Neem vrijblijvend contact met ons op Bel.: 0182-352311

inleiding

Uit de klachtenregistraties blijkt dat de meeste milieuklachten betrekking hebben op de verstoring van het milieu. Meer dan de helft (70%) van de geregistreerde klachten heeft betrekking op de verstoring van ons woon- en leefmilieu.

Het belang van de verstoringsaspecten is tevens af te leiden uit het aantal bezwaarschriften dat in het kader van de vergunningverlening voor bedrijven, met betrekking tot het aspect verstoring (o.a. de vrees voor lawaai en stank) wordt ingediend.

Met name in de milieuwetten die de verstoring van het woon- en leefmilieu behandelen worden normen genoemd in de vorm van de maximaal toelaatbare milieubelastingen. De in deze milieuwetten gestelde streef- en grenswaarden dienen als richtlijn bij de uitvoering van het beleid. De beleidsruimte voor gemeenten wordt echter ingekaderd door circulaires en richtlijnen en beperkt door jurisprudentie.

In de (nieuwe) Wet milieubeheer (Wm) wordt een aantal sectorale milieuvergunningen geïntegreerd. Een vergunning op grond van de Wet milieubeheer vervangt de vergunningen voor inrichtingen uit de Hinderwet, de Afvalstoffenwet, de Wet geluidhinder, de Wet chemische afvalstoffen en de Wet luchtverontreiniging. In het kader van deze omvorming wordt ter bescherming van het milieu aansluiting gezocht bij het ALARA-beginsel (ALARA=As Low As Reasonably Achievable). Tegenwoordig anno 2018 heet dit het BBT-beginsel (Best Beschikbare Technieken).

Getracht zal worden enkele verschillen aan te geven tussen de gangbare praktijk en de toekomstige ontwikkeling met betrekking tot het stellen van de geluideisen in het kader van de vergunningverlening voor inrichtingen ingevolge de Wet milieubeheer.

Gangbare praktijk bij het opstellen van geluidvoorschriften
De gangbare praktijk bij het opstellen van de geluidvoorschriften bij Hinderwet-vergunningen is dat men zich baseert op de Circulaire Industrielawaai welke dateert uit 1979. Voor vergunningplichtige inrichtingen geldt, dat in overleg met de vergunningverlener, op basis van milieuhygiënische en technisch/financiële argumenten, tot een normstelling gekomen kan worden binnen deze richtlijnen. De circulaire hanteert in dit kader streef- en grenswaarden.

Daarnaast heeft het bevoegd gezag de mogelijkheid ontheffingen te verlenen van de voorschriften, officieel kan dit slechts in bijzondere situaties voor een beperkt aantal malen per jaar, in de praktijk gaat dit ontheffingenbeleid echter veel verder. Met name voor de verkeersbewegingen en het laden en lossen ten behoeve van de inrichting wordt nogal eens afgeweken van de circulaire.

Volgens de Nota Milieuhygiënische normen wordt onder streefwaarden verstaan “grenswaarden die corresponderen met kwaliteit doelstellingen op langere termijn”. Met betrekking tot geluid zijn deze streefwaarden afhankelijk van de aard van het gebied en het activiteitenniveau in het gebied. Een overzicht van deze streefwaarden, afhankelijk van het type woonomgeving, is gegeven in tabel

Aard woonomgeving

Dag (07.00-19.00)

Avond (19.00-23.00)

Nacht (23.00-07.00)

Landelijke omgeving

40

35

30

Rustige woonwijk

45

40

35

Woonwijk in de stad

50

45

40


Tabel 1 : Streefwaarden voor de woonomgeving in dB(A).

Voor het bepalen van de streefwaarde is het zogenaamde referentieniveau van het omgevingsgeluid van belang. Het referentieniveau van het omgevingsgeluid is gedefinieerd als de hoogste waarde van:

  • het L95 van het omgevingsgeluid zonder de bijdrage van niet-omgevingseigen bronnen;
  • het LAeq vanwege wegverkeer op een zoneringsplichtinge weg (op grond van de Wet geluidhinder) minus 10 dB(A),

waarbij voor de nachtperiode de verkeersintensiteit meer dan 500 motorvoertuigen dient te bedragen.
Aangezien het representatief vaststellen van het L95 niveau een tijdrovende zaak is wordt veelal volstaan met enkele metingen op “representatieve” tijdstippen. Overigens is het in den lande zeker niet vreemd om, van achter het bureau, een keuze te doen op basis van tabel 1. In de jurisprudentie wordt er echter telke malen op gewezen dat de streefwaarde vastgesteld dienen te worden door middel van geluidmetingen. Steeds vaker stelt de Raad van State dat de geluidvoorschriften rond de inrichting gedifferentieerd dienen te worden, immers, ook het referentieniveau zal per plaats verschillend zijn. Bij het vaststellen van de geluidvoorschriften moet rekening worden gehouden met de omvang van de geluidbestrijdings-kosten en de aard van de inrichting.

Tijdig overleg bij een voorgenomen oprichting of uitbreiding van een inrichting is sterk aan te bevelen zodat de betrokken ondernemer reeds in het ontwerpstadium tot een zo optimaal mogelijke plaatsing en “keuze” van de geluidbronnen kan komen. Bij het bepalen van de voorschriften, en dus de maatregelen die er getroffen dienen te worden, wordt in de circulaire onderscheid gemaakt tussen de volgende technieken:

Best Practicable Means (BPM)
Onder “de best uitvoerbare technieken” worden dié technieken verstaan waarmee, rekeninghoudend met de economische aspecten, de grootste reductie van de geluiduitstraling wordt verkregen.

Best Technical Means (BTM)
Hierbij gaat het om hetgeen technisch mogelijk is (in de regel tenminste één maal toegepast), dus verdergaande maatregelen om de geluidemissie te beperken.

De technische ingreep kan echter niet meer als normaal gangbare maatregel worden beschouwd; de hieraan verbonden kosten kunnen zeer hoog zijn. Voor bedrijven dient bij het vervangen dan wel aanschaffen van installaties de BPM uitgangspunt te zijn.

Bij het opstellen van de voorschriften houdt de vergunning- verlener (het bevoegd gezag) in eerste instantie rekening met een gegeven woonomgeving. Onderzocht dient te worden of het bedrijf in conflict komt met deze woonomgeving, rekeninghoudend met het heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de normaal gangbare maatregelen (BPM) die het bedrijf dient te treffen.

Indien het bedrijf in conflict komt met de woonomgeving, dient onderzocht te worden of het verantwoord is verdergaande maatregelen te eisen, rekeninghoudend met de BTM.

Het is mogelijk op grond van een bestuurlijke afweging, waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol spelen, een hogere waarde te verlenen. Voor een nieuwe inrichting geldt als maximum een etmaalwaarde van 50 dB(A) op de gevels van de dichtstbijzijnde woningen of het referentieniveau van het omgevingsgeluid voor zover dit hoger is dan voornoemde waarde van 50 dB(A).

Ten aanzien van bijvoorbeeld het Lmax kan voor een bepaalde situatie of een bepaald geval een ontheffing worden verleend, bijvoorbeeld voor het laden en lossen ten behoeve van een inrichting. Een andere mogelijkheid is het (gemotiveerd) weigeren van de vergunning!

Bij het afwegingsproces tussen BPM, BTM, hogere waarde of weigering dient de betreffende milieu-ambtenaar bijzonder goed op de hoogte te zijn van de verdergaande technieken die voorhanden zijn. Hij (Zij) dient ook bijzonder goed de stand der techniek bij te houden. Om tot een goede afweging te komen dient mijns inziens tevens inzicht te worden verkregen in de financiële mogelijkheden van de onderhavige inrichting, immers, een vergunning dient maatwerk te zijn!

Bij bestaande bedrijven is inzicht in de boeken mogelijk. Ingeval van een nieuwe inrichting moet hij zich baseren op ervaring en prognoses inzake de bedrijfsvoering. In geval van een ontheffing mag van het bedrijf verwacht worden dat deze de bouwstenen aandraagt waarop een juiste afweging kan worden gemaakt. Op basis van de Circulaire Industrie Lawaai (grenswaarden voor kleine lawaaimakers) kunnen de normen en grenswaarden voor de lawaaiproductie van de betreffende inrichting als volgt worden samengevat:

a) Voor nieuwe inrichtingen:
bij de eerste toetsing worden de waarden in tabel 1 gehanteerd;
overschrijding van de streefwaarden kan toelaatbaar zijn op grond van een bestuurlijke afweging;
een belangrijke rol daarbij speelt het heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid;
als maximum niveau geldt de “etmaalwaarde” van 50 dB(A) op de gevel van de dichtstbijzijnde woningen of het referentieniveau van het omgevingsgeluid.

b) Voor bestaande inrichtingen:
bij herziening van vergunningen wordt steeds opnieuw getoetst aan de streefwaarden in tabel 1;
overschrijding van de streefwaarde is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid;
overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid tot een maximum “etmaalwaarde van 55 dB(A)” kan in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijke afweging waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
Bestaande inrichtingen die nog niet in het bezit zijn van geldige hinderwet-vergunningenen dienen volgens jurisprudentie aangemerkt te worden als een nieuwe situatie. Mijns inziens kan dit echter niet staande worden gehouden voor bestaande inrichtingen die reeds voor de inwerkingtreding van de Circulaire Industrie Lawaai (1979) in bedrijf waren. Mijns inziens dienen dergelijke inrichtingen qua normstelling óók onder de bestaande situaties te vallen.

Wet milieubeheer (Wm)
In het kader van de vergunningverlening dient het bevoegd gezag bij het opstellen van de voorschriften aan diverse elementen aandacht te besteden. Ingevolge de Wet Milieubeheer zijn de in acht te nemen grenswaarden, kwaliteitseisen, instructieregels en bindende aanwijzingen, bindend, hiervan mag niet worden afgeweken! Slechts in die gevallen waar de Wet Milieubeheer spreekt over “rekening houden met” kan gemotiveerd worden afgeweken van de geldende beleidslijn.

Aan een vergunning ingevolge de Wet Milieubeheer dienen voorschriften te worden verbonden die een zo hoog mogelijk beschermingsniveau bieden. Hierbij is aansluiting gezocht bij het ALARA beginsel (ALARA=As Low As Reasonably Achievable).

Hierbij heeft de uitvoerder van een bepaalde milieubelastende activiteit de plicht ervoor zorg te dragen dat de milieubelasting van zijn activiteiten zo laag is als redelijkerwijs mogelijk is.

Thans wordt dit beginsel reeds toegepast bij het risicobeleid onder het NMP hoofdstuk “Verstoring”.

Het ALARA-beginsel is als volgt omschreven: “zorg dient te worden gedragen voor een zo hoog mogelijk beschermingsniveau als redelijkerwijs bereikbaar is”.

Het bevoegd gezag zal allereerst moeten proberen door middel van het stellen van voorschriften de nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen, indien dit niet mogelijk is zullen voorschriften gesteld dienen te worden die een zo groot mogelijke bescherming bieden. Als het stellen van dergelijke voorschriften redelijkerwijs niet kan worden gevergd, zal het bevoegd gezag duidelijk moeten maken waarom in dit geval volstaan wordt met voorschriften die een lagere bescherming bieden voor de woonomgeving, echter altijd binnen de in acht te nemen richtlijnen en van toepassing zijnde grenswaarden.

Bij toepassing van het ALARA wordt gekeken wat redelijk is gelet op de bedrijfseconomische belangen. Hieruit kan worden afgeleid dat van grote winstgevende ondernemingen verdergaande maatregelen geëist kunnen worden dan bij het toepassen van de BPM.

Van een nieuw te vestigen bedrijf kan gevergd worden bij zijn investeringen rekening te houden met een zo gering mogelijke milieubelasting voor de omgeving (dus niet alleen de normaal gangbare maatregelen). Overigens betekent het toepassen van het ALARA-principe automatisch het toepassen van de BTM.

Toepassing van het ALARA-beginsel vraagt van het ambtelijk apparaat, alsmede de ondernemer een verdergaande inspanning dan thans in de meeste gevallen noodzakelijk is. Het akoestisch onderzoek dat aan de beschikking ten grondslag ligt dient uitgebreider en zorgvuldiger plaats te vinden.

Alleen door middel van geluidberekeningen kan immers vast komen te staan wat de effecten zijn van in redelijkheid te eisen voorzieningen. Om een afweging te kunnen maken wat “in redelijkheid kan worden geëist” is het noodzakelijk om een inrichting volledig door te lichten. Wat redelijk is blijkt vooralsnog onduidelijk en zal mijns inziens vorm dienen te krijgen door jurisprudentie. Tijdens de voorlichtingsdagen (PRIMEUR-introductiebijeenkomsten) van het ministerie is opgemerkt dat gekeken dient te worden naar de algehele bedrijfstak, ik heb hiervan echter geen onderbouwing kunnen vinden in de Wet Milieubeheer. Mijns inziens heeft de Raad van State hier wederom het laatste woord!

In verband met de aanhoudingsplicht die in de Woningwet is opgenomen zal het niet meer mogelijk zijn dat de inrichting reeds fysiek aanwezig is, de verlening van de bouwvergunning dient tenslotte te wachten op het verlenen van de Wm-vergunning (coördinatieregeling voor bouw- en milieuvergunningen. Hierbij moet worden aangetekend dat een bouwvergunning wordt geacht te zijn verleend als niet binnen drie maanden op een aanvraag is beslist (z.g. fatale termijnen). Zoals bekend duurt thans de procedure om een Wm-vergunning maximaal zes maanden. Dit betekent dat de inrichting te allen tijde doorgrond zal moeten worden vanaf papier.

Toepassing in de praktijk
Toegepast in de praktijk zal zeer veel energie gestoken dienen te worden in het vooroverleg met bedrijven om ervoor zorg te dragen dat alle noodzakelijke voorzieningen, die nodig zijn voor een zo laag mogelijke geluidemissie, inderdaad getroffen worden. Deze voorzieningen dienen dan ook bij de aanvraag te worden ingediend, d.w.z. afschermende voorzieningen op tekeningen, (aangepaste) situering van geluidbronnen, alsmede andere geluidbeperkende voorzieningen.

De beschikking dient tenslotte te worden afgegeven op de ingediende stukken. Indien de voorzieningen (vanwege ALARA) zodanig zijn dat er sprake is van een “andere” inrichting, dient er wellicht geweigerd te worden.

Door onder meer de aanhoudingsplicht voor wat betreft de bouwvergunning, zal er vanwege de aanvrager op de milieu-ambtenaren een aanzienlijke druk worden uitgeoefend om snel tot vergunningverlening over te gaan. In verband met de fataletermijnen uit de Woningwet is een goede afstemming tussen bouw- en woningtoezicht en de milieuafdelingen van essentieel belang.

Het termijn waarbinnen er een beschikking moet zijn wordt met één maand verkort tot 6 maanden. Het aantal vergunningen dat geweigerd moet worden zal toenemen. Toepassing van het ALARA-beginsel zal van het bedrijfsleven aanzienlijke investeringen vergen. Helaas zijn de “subsidie” mogelijkheden voor geluidarme investeringen mijns inziens veel te gering.

Een ander probleem is dat het geven van ontheffingen, bijvoorbeeld voor het Lmax vanwege laad- en losactiviteiten of verkeersbewegingen, (wellicht) niet meer mogelijk is. De in de circulaire neergelegde grenswaarden dienen immers in acht te worden genomen. In de Wet Milieubeheer is tevens een actualiseringsplicht opgenomen. Dit betekent dat het bevoegd gezag regelmatig moet bezien of een verleende vergunning toereikend is, gelet op de technische mogelijkheden en de ontwikkelingen inzake de kwaliteit van het milieu.

Met name bij het actualiseren van de “oude” vergunningen zal door middel van jurisprudentie moeten komen vast te staan wat in redelijkheid kan worden geëist. Immers de Wet Milieubeheer spreekt uitdrukkelijk over de nadelige gevolger die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken. Aan de vergunning dienen voorschriften te worden verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Het is mijns inziens voor de kleine ondernemingen zeker niet redelijk om bij het maken van deze afweging naar de gehele bedrijfstak te kijken!

Hoe in dit kader omgegaan dient te worden met (vergunde) ontheffingssituaties die niet passen binnen het kader van de gestelde grenswaarden, is vooralsnog niet duidelijk.

Ik denk hierbij bijvoorbeeld aan transportbedrijven die een ontheffing hebben van het Lmax voor het vertrek van vier vrachtwagens tussen 06.00 uur en 07.00 uur. Of bijvoorbeeld het laten aanvangen van de dagperiode om 06.00 uur met de daarbij behorende geluideisen. Hoewel ik mij terdege bewust ben van de jurisprudentie op dit punt, moet vanuit de praktijk vastgesteld worden dat aan het vergunnen van een dergelijke “ontheffing” soms niet te ontkomen valt.

Samenvattend concludeer ik dat, voor het verkrijgen, vergunnen en handhaven van een vergunning ingevolge de Wet Milieubeheer er door alle betrokken partijen een aanzienlijk grotere inspanning zal worden gevraagd.

Met name het hoofdstuk “geluid- en trillingshinder” in de nieuwe milieuvergunningen zal, naar ik verwacht, de nodige discussies geven. Ik hoop dat dit artikel hiertoe een bijdrage mag hebben.

Ad Vreeswijk